超140萬(wàn)公頃的自然保護(hù)區(qū)、244處國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、近200個(gè)地質(zhì)公園以及10個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)區(qū)將迎來(lái)新的管理者，對(duì)管理對(duì)象而言，審批流程或?qū)⑴c以往大有不同。

3月13日，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案(以下簡(jiǎn)稱“方案”)提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議。方案中，此前由國(guó)務(wù)院直屬的國(guó)家林業(yè)局在這次機(jī)構(gòu)改革中擬被撤銷，重新設(shè)立國(guó)家林業(yè)和草原局，加掛國(guó)家公園管理局牌子，由自然資源部管理。在看似存在行政級(jí)別下降可能的同時(shí)，實(shí)則是林業(yè)機(jī)構(gòu)職能范圍的大幅擴(kuò)大。

此次機(jī)構(gòu)調(diào)整，將改革已有的實(shí)體資源分部門管理模式，轉(zhuǎn)向生態(tài)系統(tǒng)管理模式。自然資源利用和保護(hù)或?qū)⒃谶@個(gè)新機(jī)構(gòu)里通過統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)得到平衡。

國(guó)家林業(yè)局相關(guān)人士表示，此次機(jī)構(gòu)改革使統(tǒng)籌山水林田湖草的保護(hù)利用變得現(xiàn)實(shí)可行，職能更加飽滿，“九龍治水”將成為歷史。

自此，“山水林田湖草”這一生命共同體的生態(tài)系統(tǒng)管理得到統(tǒng)一。

山水林田湖草統(tǒng)一管理

“設(shè)立國(guó)家林業(yè)和草原局是加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)力度，統(tǒng)籌森林、草原、濕地監(jiān)督管理，加快建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，保障國(guó)家生態(tài)安全。”國(guó)務(wù)委員王勇在大會(huì)介紹稱。

記者注意到，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)方案中涉及林業(yè)機(jī)構(gòu)調(diào)整主要在五個(gè)方面：將國(guó)家林業(yè)局的職責(zé)，農(nóng)業(yè)部的草原監(jiān)督管理職責(zé)，以及國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)家海洋局等部門的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等管理職責(zé)整合；組建后的國(guó)家林業(yè)和草原局，將由自然資源部管理；國(guó)家林業(yè)和草原局加掛國(guó)家公園管理局牌子；森林防火職責(zé)劃分給應(yīng)急管理部；國(guó)家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)上交自然資源部。

北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授謝屹在向《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者解讀此次機(jī)構(gòu)調(diào)整內(nèi)涵，他認(rèn)為此次調(diào)整是從“山水林田湖草”統(tǒng)一生命支撐體有機(jī)組成部分的角度來(lái)看待林業(yè)，充分考慮統(tǒng)一生命支撐體中各類資源的相互影響和作用，不是單獨(dú)和孤立地來(lái)看待林業(yè)和森林資源管理問題，統(tǒng)籌了林業(yè)發(fā)展與“五位一體”國(guó)家戰(zhàn)略的內(nèi)在關(guān)系，突出了林業(yè)的公益屬性，賦予了林業(yè)在生態(tài)文明社會(huì)建設(shè)中具有更重大的歷史使命。

機(jī)構(gòu)改革之外，林業(yè)局也面臨著其他領(lǐng)域的深化改革。今年政府工作報(bào)告明確了全面深化改革的任務(wù)和要求，其中集體林權(quán)制度、國(guó)有林區(qū)、國(guó)有林場(chǎng)及國(guó)家公園體制試點(diǎn)等4項(xiàng)改革，是林業(yè)重點(diǎn)改革任務(wù)。

在謝屹看來(lái)，林業(yè)改革最大的問題是林業(yè)的公益屬性與財(cái)政投入不足及生態(tài)服務(wù)管理能力不足之間的矛盾和沖突。

北京林業(yè)大學(xué)自然保護(hù)區(qū)學(xué)院教授欒曉峰在接受《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》記者采訪時(shí)指出，保護(hù)地通常處在偏遠(yuǎn)地區(qū)，這類地區(qū)最需要一線工作人員進(jìn)行保護(hù)，然而一線保護(hù)人員待遇過低，這也是需要關(guān)注的一個(gè)話題。

國(guó)家林業(yè)局局長(zhǎng)張建龍?jiān)诠_場(chǎng)合表示，林業(yè)改革依然相對(duì)滯后，新型經(jīng)營(yíng)主體發(fā)育遲緩，產(chǎn)權(quán)模式結(jié)構(gòu)單一，社會(huì)資本難以進(jìn)入，林業(yè)的活力和動(dòng)力都不足。

此次機(jī)構(gòu)調(diào)整將多個(gè)部門的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等管理職責(zé)進(jìn)行整合成立國(guó)家林業(yè)和草原局，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理。

“長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行的是實(shí)體資源分部門管理模式，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期對(duì)于確保自然資源的高效利用發(fā)揮了積極作用，因?yàn)楫?dāng)時(shí)的自然資源以發(fā)揮物質(zhì)生產(chǎn)功能為主。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，特別是自然資源及自然生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)需求與日俱增，自然資源保護(hù)與利用之間的沖突日益加劇，有的部門強(qiáng)調(diào)自然資源的利用，而另外一些部門強(qiáng)調(diào)自然資源的保護(hù)，原本的自然資源分部門管理模式的弊端不斷顯現(xiàn)，成立林草局正是國(guó)家生態(tài)文明管理體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。”謝屹認(rèn)為。

“過去機(jī)構(gòu)職能存在重疊現(xiàn)象，各個(gè)部門對(duì)保護(hù)地的管理沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。通過此次機(jī)構(gòu)調(diào)整，形成自上而下頂層設(shè)計(jì)體系，綜合研究保護(hù)區(qū)管理。比如，過去濕地保護(hù)區(qū)有水、陸地、魚和鳥，但這些卻分屬不同的管理部門，矛盾時(shí)有發(fā)生。”欒曉峰解釋道。

謝屹同樣指出，在同一個(gè)自然資源分布地區(qū)，同一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，既分布有自然保護(hù)區(qū)，也分布有風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園，多種不同的管理目標(biāo)疊加，出現(xiàn)“九龍治水”的管理格局，管理沖突屢有發(fā)生。

森林防火職責(zé)外劃為林業(yè)減負(fù)

此次機(jī)構(gòu)調(diào)整關(guān)注點(diǎn)之一是將森林防火職責(zé)交給應(yīng)急管理部。森林武警的前身是東北武裝護(hù)林部隊(duì)，成立時(shí)間可以追溯到1948年。過去實(shí)行的是武警總部和國(guó)家林業(yè)主管部門雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，由武警總部對(duì)其軍事、政治、后勤工作實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)家林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)其業(yè)務(wù)工作。

關(guān)于此項(xiàng)職能管理，謝屹表示，森林防火職責(zé)由武警總部和國(guó)家林業(yè)主管部門雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具有重要的歷史原因，也與此項(xiàng)工作的專業(yè)性密切相關(guān)。森林多分布在老少邊山地區(qū)，地勢(shì)嚴(yán)峻，火情火勢(shì)有規(guī)律卻不易掌握，導(dǎo)致滅火工作十分艱巨，也十分危險(xiǎn)，需要森林武警這支武警中的特殊警種來(lái)承擔(dān)滅火工作。

森林火災(zāi)是森林經(jīng)營(yíng)中的一個(gè)重大威脅因素，防范森林火災(zāi)因此是林業(yè)主管部門森林資源保護(hù)管理工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，具有很強(qiáng)的專業(yè)性，諸如在營(yíng)林時(shí)建立防火林帶等技術(shù)措施，就能有效減少火災(zāi)發(fā)生概率和降低火災(zāi)害損失。

謝屹認(rèn)為，此次調(diào)整，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)森林防火工作的與時(shí)俱進(jìn)，還有助于林業(yè)主管部門將更多精力投入森林、濕地、荒漠等生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性保護(hù)管理工作。

國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部印發(fā)《全國(guó)森林防火規(guī)劃(2016—2025年)》中提及，各級(jí)政府、森林防火指揮部成員單位、森林經(jīng)營(yíng)主體責(zé)任不明晰，森林防火部門監(jiān)督不到位。

自新一輪集體林權(quán)制度改革自2003年試點(diǎn)，至2008年全國(guó)全面推開，到現(xiàn)在已經(jīng)經(jīng)歷了15年。過去的十幾年間，國(guó)家林業(yè)局的改革以集體林權(quán)管理為重點(diǎn)。而此次機(jī)構(gòu)調(diào)整，將國(guó)家林業(yè)局森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)上交自然資源部，成為本次林業(yè)機(jī)構(gòu)改革的關(guān)注點(diǎn)之一。

在謝屹看來(lái)，資源調(diào)查和確權(quán)登記上交自然資源部管理，有助于解決當(dāng)前自然資源多頭管理導(dǎo)致的自然資源資產(chǎn)權(quán)責(zé)不清和體制不順以及資源使用不高等問題。這也是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的重要內(nèi)容，同時(shí)也是建立統(tǒng)一的確權(quán)登記系統(tǒng)、權(quán)責(zé)明確的自然資源產(chǎn)權(quán)體系、健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制等改革工作的內(nèi)在要求。

“關(guān)于土地歸屬的林權(quán)糾紛時(shí)有發(fā)生，各方爭(zhēng)執(zhí)不下，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)時(shí)也存在類似問題。此次調(diào)整，將各個(gè)部門的自然資源調(diào)查和確權(quán)職責(zé)統(tǒng)一到自然資源部進(jìn)行管理劃分，這樣全國(guó)一盤棋會(huì)更合理。”欒曉峰認(rèn)為。

加掛國(guó)家公園集結(jié)自然保護(hù)地管理權(quán)

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中明確提出，我國(guó)要建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系。通過此次機(jī)構(gòu)調(diào)整，國(guó)家林業(yè)和草原局成為我國(guó)各類自然保護(hù)地的統(tǒng)一管理部門，重要意義不言而喻。

國(guó)家公園在自然保護(hù)地中級(jí)別最高，具有國(guó)家重要性，由中央政府直接行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)的國(guó)家公園支出由中央政府出資保障。

此前，國(guó)家公園相關(guān)建設(shè)事宜由發(fā)改委統(tǒng)籌管理，此次調(diào)整，國(guó)家林業(yè)和草原局將從發(fā)改委手中接捧國(guó)家公園管理接力棒。

在謝屹看來(lái)，國(guó)家林業(yè)和草原局加掛國(guó)家公園管理局牌子，一方面體現(xiàn)了國(guó)家公園在自然保護(hù)地體系中的主體地位，另外一方面有助于集中中央政府力量管理具有國(guó)家層面重要性的國(guó)家公園。表明《建立國(guó)家公園體制總體方案》正在逐步落地，這也是深化生態(tài)文明體制改革的重要內(nèi)容?？梢韵壳白匀槐Ｗo(hù)區(qū)管理存在的事權(quán)不清、投入不足和管理低效等問題。

2017年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國(guó)家公園體制總體方案》。到2020年，中國(guó)建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)基本完成，整合設(shè)立一批國(guó)家公園，分級(jí)統(tǒng)一的管理體制基本建立，國(guó)家公園總體布局初步形成。目前，中央深改組共批準(zhǔn)4個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案，其中東北虎豹、大熊貓、祁連山國(guó)家公園由國(guó)家林業(yè)局具體負(fù)責(zé)。

截至目前，我國(guó)已設(shè)立三江源、東北虎豹、大熊貓、祁連山、湖北神農(nóng)架、福建武夷山、浙江錢江源、湖南南山、北京長(zhǎng)城和云南普達(dá)措等十個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)。

國(guó)家林業(yè)局局長(zhǎng)長(zhǎng)張建龍日前公開表示，2018年將重點(diǎn)抓好國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)組建運(yùn)行、總體規(guī)劃編制、邊界和功能區(qū)劃落地、監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，推動(dòng)自然資源資產(chǎn)統(tǒng)一確權(quán)登記和職責(zé)移交。