導言

林地是土地資源的重要組成部分，是國家重要的自然資源和戰(zhàn)略資源，是森林賴以生存和發(fā)展的根基，是野生動植物棲息繁衍和生物多樣性保護的物質基礎。長期以來，在我國，林地一直作為森林資源的重要組成部分或森林資源的后備空間，一同納入森林資源管理。但是，由于國土部門和林業(yè)部門的林地劃分標準存在差異，以及社會公眾對林地概念和范疇的理解不同，給林地保護管理帶來諸多問題。主要體現(xiàn)在以下兩個方面：

第一，在國土數(shù)據(jù)發(fā)布后，其中林地數(shù)據(jù)與林業(yè)部門林地數(shù)據(jù)存在較大的差異。

第二，農民以自主經營為主的情況下，耕地造林或者林地農用等現(xiàn)象頻繁發(fā)生。

目前，各地積極開展國土三調數(shù)據(jù)和森林資源管理“一張圖”融合工作，各地的進展也各不相同。不管是融合期間還是融合后，林地界定、林地保護、土地規(guī)劃管理等都會面臨一些新情況和新問題。

第一章

國際上對林地的認定

目前，世界各國和國際組織往往是從定義“森林(Forest)”的角度來理解“林地( Forest Land)”的內涵，而不同國際組織、不同國家對森林的定義不同。歸納起來可分為3 類:

一 、基于行政的定義

二、 基于土地利用的定義

三、 基于土地覆蓋的定義

有的國家采用基于行政的定義，即通過法律、法規(guī)、行政命令劃定森林區(qū)域，或規(guī)定某些行政部門管理的土地為林地，這些土地以經營森林為主，但不一定只有森林植被覆蓋，可以存在草地、農地或內陸水體，如孟加拉、不丹、博茨瓦納、中非共和國等。有的國家采用基于土地覆蓋的定義，有森林覆蓋的區(qū)域才界定為森林，如印度等。有的國家采用基于土地覆蓋結合土地利用的定義，森林包括有森林覆蓋的區(qū)域和規(guī)劃用于發(fā)展森林的土地，如中國、美國、加拿大、日本、澳大利亞以及歐盟國家等。

從國際組織的森林定義看，早在1958 年，聯(lián)合國糧農組織( FAO) 采用了基于土地覆蓋的界定標準。即凡是生長著任何大小林木為主體的植物群落，不論采伐與否，只要具有木材或其他林產品的生產能力，并能影響氣候和水文狀況，或能庇護家畜和野獸的土地，都稱為森林。在2001年及以后的全球森林資源評估中，F(xiàn)AO采用以土地覆蓋為主、土地利用為輔的定義方式，聯(lián)合國生物多樣性保護公約(UNCDB)、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃暑(UNEP) 等國際公約或組織均采用這一定義( FAO，2010)，即林地包括森林和其他林地。其中，森林指面積不小于0. 5hm2，樹高超過5m，郁閉度不小于10% 或者今后能達到以上標準的土地，生長有林木的農地或城市用地除外。其他林地，指除“森林”以外的其它林地，面積不小于0. 5hm2，樹高接近或超過5m，郁閉度為5%～10%;或者灌木叢、矮樹和樹木綜合覆蓋度超過10%的土地;生長有林木的農地或城市用地除外。FAO 的林地標準，主要取決于兩方面確定:一是有樹木覆蓋，二是沒有其它主導用途。

婆羅洲的野生動物

來源

wildlife diary

第二章

我國對林地的認定

本文所采用林地的定義都來自于法律、標準和技術規(guī)程。從管理部門來分，分別是國土部門和林業(yè)部門。

林地，用于林業(yè)生態(tài)建設和生產經營的土地和熱帶或亞熱帶潮間帶的紅樹林地，包括郁閉度0.2以上的喬木林以及竹林、灌木林地、疏林林地、采伐和火燒跡地、未成林造林地、苗圃地、森林經營單位輔助生產用地和縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地。

——《林地分類》（LY/T 1812-2009）

林地，用于林業(yè)生態(tài)建設和生產經營的土地。

——《林地分類》（LY/T1812-2021）

林地，包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地和縣級以上人民政府規(guī)劃的宜林地。

——《中華人民共和國森林法實施條例》（2018年）

林地，是指縣級以上人民政府規(guī)劃確定的用于發(fā)展林業(yè)的土地。包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地等。

——《森林法》（2019年修訂）

林地，生長喬木、竹類、灌木的土地，及沿海生長紅樹林的土地。

——《林資源連續(xù)清查技術規(guī)程》（GB/T 38590-2020）

林地，指縣級以上人民政府規(guī)劃確定的用于發(fā)展林業(yè)的土地。包括郁閉度0.2以上的喬木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐跡地、火燒跡地、未成林造林地、苗圃地等。不包括生長林木的濕地，城鎮(zhèn)、村莊范圍內的綠化林木用地，鐵路、公路征地范圍內的林木，以及河流、溝渠的護堤林用地。

——《林地保護利用規(guī)劃林地落界技術規(guī)程》（2022修訂版）

林地，指生長喬木、竹類、灌木的土地。包括跡地，不包括沿海生長紅樹林的土地、森林沼澤、灌叢沼澤，城鎮(zhèn)、村莊范圍內的綠化林木用地，鐵路、公路征地范圍內的林木，以及河流、溝渠的護堤林。

——《自然資源部辦公廳關于印發(fā)自然資源統(tǒng)計調查制度的通知》（自然資辦函〔2019〕1235號）

林地，指生長喬木、竹類、灌木的土地，及沿海生長紅樹林的土地。包括跡地，不包括城鎮(zhèn)、村莊范圍的綠化林木用地，鐵路、公路征地范圍內的林木，以及河流、溝渠的護堤林。

——《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2017）

林地，指生長喬木、竹類、灌木的土地，及沿海生長紅樹林的土地。包括跡地，不包括城鎮(zhèn)、村莊范圍的綠化林木用地，鐵路、公路征地范圍內的林木，以及河流、溝渠的護堤林。

——《第三次全國國土調查技術規(guī)程》（TD/T1055-2019)

從我國對林地的定義看，我國林地概念基于“現(xiàn)狀論”、“目的論”、”規(guī)劃論“和”綜合論。

一、現(xiàn)狀論

“現(xiàn)狀論”界定林地的理論基礎源主要是林地的特征----“森林”覆蓋，認為林地的“森林”覆蓋沒有繼承性，只有現(xiàn)實性。即現(xiàn)狀有“森林”的土地就是林地。

《林資源連續(xù)清查技術規(guī)程》（GB/T 38590-2020）、《自然資源部辦公廳關于印發(fā)自然資源統(tǒng)計調查制度的通知》（自然資辦函〔2019〕1235號）、《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2017）和《第三次全國國土調查技術規(guī)程》（TD/T1055-2019)等，就是基于這種“現(xiàn)狀論”,按照現(xiàn)狀有“森林”的就是林地這一觀點來界定林地并調查、落界。

二、目的論

“目的論”界定林地的理論主要基于土地的用途。用于林業(yè)生態(tài)建設和生產經營的土地為林地。

《林地分類》（LY/T1812-2021）基于目的論。

三、規(guī)劃論

“規(guī)劃論”界定林地的理論基礎主要是林地的用途----“規(guī)劃用途”。認為經過有效的規(guī)劃所確定的用于“發(fā)展林業(yè)”的土地就是林地。對一個國家或一定地區(qū)范圍而言，按照生態(tài)、經濟與社會發(fā)展的現(xiàn)實、前景和需要，在空間上、時間上對“發(fā)展林業(yè)”這種土地的特定利用目的做出的總體安排和布局，從而確定土地的林業(yè)用地方向。從“規(guī)劃論”看，“林地”與“林業(yè)用地”是等同的。

《中華人民共和國森林法》（2019修訂）和《林地保護利用規(guī)劃林地落界技術規(guī)程》（2022修訂版）定義的關鍵詞是“規(guī)劃確定的”，實質上就是林地界定的“規(guī)劃論”。

四、綜合論

“綜合論”界定林地的理論基礎主要3是林地的法定屬性。即在一定的時間階段內，林地的法定屬性是有繼承性的。是不是林地？不能僅看即時狀態(tài)是否有“森林”植被覆蓋，而應看一定的時間階段內土地的法定用途與屬性，例如：是否有林地林權證、土地承包證等不動產證書；還應看一定時間階段內土地的規(guī)劃屬性是否是林業(yè)用地？

總之，“有樹不一定是林地，沒樹也不一定不是林地；山地不一定是林地，平地也不一定不是林地。”對于公眾而言，大部分情況下可以通過外貌去判斷是否是林地。對于具體專項項目而言，林地的范圍紅線必須由林業(yè)部門提供。

第三章

林地界定標準差異引起的數(shù)據(jù)統(tǒng)計及空間分布差異

本文所采用林地的定義都來自于法律、標準和技術規(guī)程。從管理部門來分，分別是自然資源部和林業(yè)部門。自然資源部的標準更傾向于“現(xiàn)狀論”，林業(yè)部門的標準更傾向于“規(guī)劃論”和“目的論”。這也是國土三調數(shù)據(jù)和林業(yè)的林地數(shù)據(jù)差異的主要原因。以廣西某縣為例分析結果。

一、林地小班數(shù)量大幅增加

2021年森林資源管理“一張圖”年度更新工作同步開展與國土三調成果對接，通過高清遙感影像結合實地核查，對某縣全部小班進行認真核實、查清原因，本著實事求是的原則進行糾錯和處理，將已經不符合原地類性質的小班都做了相應的變更（核實修改小班地類、權屬、森林起源等關鍵性因子，完善優(yōu)勢樹種、平均胸徑、森林類別等其它因子，并填寫變化原因），最后得出某縣本期林地小班總數(shù)575829個，較前期（261688個）增加314141個，增幅120.04％。

二、林地面積增加（有些地方是減少）

林地總面積216785.93公頃，凈增加9846.17公頃。其中：非林地轉為林地新增林地面積33986.8公頃，林地轉為非林地減少林地面積24140.64公頃。

有林地面積凈增加20260.6公頃，灌木林地面積凈減少6753.03頃，未成林造林地面積凈減少15.53公頃，疏林地面積凈增加445.62公頃，無立木林地面積凈減少3826.5公頃，苗圃地減少3.87公頃，其他林地面積凈減少261.12公頃。

第四章

林地界定標準修訂及相關管理完善建議

一、重視數(shù)據(jù)融合工作，以“三調”數(shù)據(jù)為底板

國土“三調”成果已經正式公布，數(shù)據(jù)對接融合工作正在抓緊展開。需要特別指出的是，與國土“三調”數(shù)據(jù)對接融合，不是簡單的數(shù)字算術，而是一場深刻的數(shù)據(jù)革命，對我們各項工作將帶來革命性影響。我們要以“三調”數(shù)據(jù)為底板，實行多維度、全方位對接融合。首先是數(shù)字對接。要把專項數(shù)據(jù)放在國土空間數(shù)據(jù)“一張圖”中，把國土空間數(shù)據(jù)放在專項數(shù)據(jù)“一張圖”中看屬性、找關系。其次是空間對接。要以系統(tǒng)思維，逐一確認國土資源調查數(shù)據(jù)指向空間所屬的生態(tài)系統(tǒng)，以及森林生態(tài)系統(tǒng)、草原生態(tài)系統(tǒng)、濕地生態(tài)系統(tǒng)、荒漠化生態(tài)系統(tǒng)、農田生態(tài)系統(tǒng)、城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)的空間關系。“三調”數(shù)據(jù)中缺少“宜林地”，而各級政府確認過的“宜林地”在哪里？再次是政策對接。自然保護地管理、天然林保護修復、公益林生態(tài)補償、科學造林綠化、退耕還林還草、林地草地濕地用途管制、荒漠化土地治理、封山禁牧、商業(yè)林地經營等政策落地都具有空間指向。要把政策措施落實到空間，落實到權屬所有者。最后是觀念對接。正像林地不等于森林一樣，草地也不等于草原。要通過對接融合，確定森林面積、草原面積，科學計算出森林覆蓋率、林草覆蓋率。林地、草地、濕地、荒漠化土地、自然保護地是國土空間中的生態(tài)空間。我們的所有工作，最終都要落實在生態(tài)空間上，所有工作成效最終都表現(xiàn)在生態(tài)空間上。我們要在生態(tài)空間上精準施治，就要熟悉每一寸生態(tài)空間。要把國土資源觀念與生態(tài)系統(tǒng)觀念融合起來、統(tǒng)一起來，系統(tǒng)治理生態(tài)空間，保護修復生態(tài)系統(tǒng)，促進生態(tài)系統(tǒng)健康高效。

二、統(tǒng)一具體認定口徑，建立統(tǒng)一分類標準

為使林業(yè)部門和自然資源部關于林地的統(tǒng)計面積能在一定程度上保持一致，以共同回應社會關切，首先應統(tǒng)一關于林地認定的具體口徑，比如紅樹林屬不屬于林地？《自然資源部辦公廳關于印發(fā)自然資源統(tǒng)計調查制度的通知》（自然資辦函〔2019〕1235號）認為紅樹林不是林地，而《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-2017）和《第三次全國國土調查技術規(guī)程》（TD/T1055-2019)認為紅樹林是林地。

確立土地分類的原則，明確劃清現(xiàn)狀與規(guī)劃的關系。基于土地覆蓋和土地利用現(xiàn)狀確定土地現(xiàn)狀，界定林地、耕地、草地等地類標準?；谕恋乩靡?guī)劃、林地保護利用規(guī)劃劃定行業(yè)土地管理范圍，即林業(yè)用地范圍為現(xiàn)狀林地和規(guī)劃的宜林地，農業(yè)用地范圍為現(xiàn)狀耕地和規(guī)劃耕地，建設用地范圍為建造建筑物、構筑物的土地和規(guī)劃允許建設用地范圍等。在農業(yè)用地、建設用地范圍內的森林可以計入森林覆蓋率，但該區(qū)域土地不是林業(yè)用地，不歸林業(yè)部門管理。這樣可確切掌握一定區(qū)域內各行業(yè)管理范圍的土地覆蓋和利用現(xiàn)狀，有利于評估行業(yè)管理范圍的土地保護利用狀況。

END

轉自|生態(tài)學人

編輯|高利平

審核|鄭亞莉