中華人民共和國成立后云南第一部林業(yè)法規(guī)

森林云南 2025年03月27日 17:55 云南

1950年11月29日，以陳賡同志為主席的云南省人民政府專門為防止森林火災(zāi)、保護(hù)森林資源而頒布《云南省人民政府發(fā)布防止森林火災(zāi)暫行辦法》（以下簡稱《辦法》），保護(hù)了當(dāng)時(shí)云南省的森林資源?！掇k法》發(fā)布的時(shí)間比1952年3月中共中央發(fā)布的《關(guān)于防止森林火災(zāi)問題給各級(jí)黨委的指示》以及政務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于嚴(yán)防森林火災(zāi)的指示》早了1年多，這顯示出云南防止森林火災(zāi)的前瞻性。新中國成立初期，是我國進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)的早期探索階段?！掇k法》雖然是當(dāng)時(shí)云南省的一部地方性暫行法令，但也是新中國在森林法制以及生態(tài)文明建設(shè)的早期實(shí)踐。

1949年新中國成立之初，云南省林地面積1068.2萬公頃，森林覆蓋率僅有28.4%，這與云南因鹽業(yè)和冶煉業(yè)以及工業(yè)建設(shè)大量消耗木材關(guān)系密切，同時(shí)，又與野火燒山導(dǎo)致森林資源減少密不可分。因此，森林資源的保護(hù)和治理迫在眉睫。

中國共產(chǎn)黨自獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)革命以來，就將森林資源的保護(hù)和治理視為重要工作。中華蘇維埃政府時(shí)期，1933年頒布的《山林保護(hù)條例》是黨的第一部關(guān)于山林保護(hù)的法規(guī)。陜甘寧邊區(qū)政府時(shí)期，黨和邊區(qū)政府采取了一些更為具體的保護(hù)森林、保持水土的政策和措施，一方面建立了負(fù)責(zé)林業(yè)的專門行政機(jī)構(gòu)林務(wù)局（后并入建設(shè)廳），另一方面頒布了許多保護(hù)林木的法律法規(guī)。由此可見，新民主主義時(shí)期黨就極為重視森林資源的保護(hù)和治理，在中央蘇區(qū)的林業(yè)工作中已開始重視對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，這一時(shí)期也是黨對(duì)我國林業(yè)建設(shè)的初步探索時(shí)期。

新中國成立之初，百業(yè)待興，恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)是當(dāng)時(shí)國家面臨的一個(gè)重要任務(wù)。為遏制森林資源銳減趨勢、平衡新中國成立初期木材供需矛盾，黨和國家積極保護(hù)森林、發(fā)展林業(yè)。例如《中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》第四章《經(jīng)濟(jì)政策》第34條規(guī)定：保護(hù)森林，并有計(jì)劃地發(fā)展林業(yè)。可見當(dāng)時(shí)國家就已經(jīng)開始重視森林資源保護(hù)。

中華人民共和國正式成立后設(shè)置了中央人民政府林墾部，下設(shè)林政司、造林司、森林經(jīng)營司、森林利用司和辦公廳，其中護(hù)林防火便是林政司的重要職責(zé)之一。云南省于1950年5月26日成立云南省農(nóng)林廳林業(yè)局，下設(shè)總務(wù)、林政、造林、利用4科。1950年2月27日，林墾部召開第一次全國性質(zhì)的林業(yè)業(yè)務(wù)會(huì)議。會(huì)議上確定了“普遍護(hù)林，重點(diǎn)造林，合理采伐與利用”三大林業(yè)工作方針和任務(wù)。為加強(qiáng)森林資源的保護(hù)和治理，經(jīng)會(huì)議討論，認(rèn)為各地可根據(jù)地方實(shí)際情況，分別制定護(hù)林暫行條例，同時(shí)也專門強(qiáng)調(diào)了注意森林火災(zāi)，嚴(yán)禁放火燒山。

在近代歷史上，云南具有豐富的森林法制經(jīng)驗(yàn)。1908年，當(dāng)時(shí)的云南地方政府制定頒布了《獎(jiǎng)勵(lì)開墾種植章程》。這是我國近代歷史上最早的一部有關(guān)林業(yè)的專門法律，是云南地方政府根據(jù)當(dāng)時(shí)特殊的歷史背景和地方獨(dú)特的自然和社會(huì)環(huán)境而頒布的地方性法規(guī)。與《獎(jiǎng)勵(lì)開墾種植章程》共有8條，其中有關(guān)林業(yè)的部分包括一條總綱、兩條獎(jiǎng)勵(lì)和一條罰則，共占內(nèi)容一半。1911年，云南地方政府頒布了《云南森林章程》，這是近代第一部涉及森林資源與森林治理的法規(guī)?！丢?jiǎng)勵(lì)開墾種植章程》相比，《云南森林章程》內(nèi)容豐富、結(jié)構(gòu)完整，涉及保護(hù)森林、防止水土流失、禁止縱火和亂砍濫伐，是我國第一部獨(dú)立的、專門的森林治理法規(guī)，對(duì)于當(dāng)時(shí)云南省促進(jìn)森林資源的保護(hù)和治理具有重要意義。1930年，當(dāng)時(shí)的云南省政府還發(fā)布《云南造林運(yùn)動(dòng)章程》以恢復(fù)和保護(hù)森林資源。這些章程為《辦法》的制定提供了歷史借鑒。

云南省是我國少數(shù)民族最多的省份，在長期與生活環(huán)境的互動(dòng)過程中，各民族逐漸形成了具有地方特色的觀念和信仰以及傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約，并以習(xí)慣法的形式引導(dǎo)著人們保護(hù)生態(tài)環(huán)境。一方面，在傳統(tǒng)文化信仰的基礎(chǔ)上，各民族在地方長期的生產(chǎn)生活中逐步建立起了一種民間的自然保護(hù)地體系，即自然圣境。自然圣境是具有特殊精神意義的自然區(qū)域，不僅具有精神文化價(jià)值，而且在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面發(fā)揮著重要作用。云南以山林自然圣境為主，其數(shù)量最多，分布亦廣，如神山、神林。例如，傣族中有禁止砍伐“竜山”上的植物的規(guī)定，納西族“神山”區(qū)域內(nèi)的林木會(huì)因信仰得到保護(hù)。另一方面，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)規(guī)民約在云南省森林資源的保護(hù)和治理中也發(fā)揮著重要作用，在促進(jìn)生態(tài)資源管理，從而維護(hù)地方生態(tài)平衡方面也具有重要意義。明清以來，由于生態(tài)環(huán)境的脆弱性和山林資源的過度開發(fā)，封山護(hù)林成為云南鄉(xiāng)規(guī)民約的重要主題。民族地區(qū)多有保護(hù)森林、水源林的規(guī)約，例如禁止放火燒山等?！白o(hù)林碑”作為一種保護(hù)山林的鄉(xiāng)規(guī)民約形式，對(duì)于制止濫伐森林具有一定的積極作用。云南明、清和民國3個(gè)時(shí)期的107塊碑文，既有造林植樹的內(nèi)容，又有封山育林、護(hù)林禁伐的內(nèi)容，其大量的核心部分是護(hù)林。以自然圣境信仰和傳統(tǒng)鄉(xiāng)規(guī)民約為代表的云南民族傳統(tǒng)習(xí)慣法，是根據(jù)云南地方實(shí)際情況形成的、具有地方性法規(guī)作用的習(xí)慣法，對(duì)于云南省森林資源的保護(hù)和治理具有重要意義。這些習(xí)慣法為《辦法》的制定奠定了歷史基礎(chǔ)。

《辦法》是云南省根據(jù)地方實(shí)際情況而頒布的專門防止森林火災(zāi)的地方性暫行法令，明確制定了防止森林火災(zāi)的注意事項(xiàng)、防火組織辦法和獎(jiǎng)懲辦法等，共包括5章15條。

“省府鑒于防止森林火災(zāi)為護(hù)林工作中的重要工作。歷年來，冬初到來年春末為森林火災(zāi)頻繁之季節(jié)，致使遭受嚴(yán)重?fù)p失，為使各級(jí)人民政府、各林業(yè)有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體嚴(yán)密布置防止森林火災(zāi)，特于十一月二十九日以農(nóng)林字第三九二七號(hào)發(fā)布云南省防止森林火災(zāi)暫行辦法”。從內(nèi)容來看，可將序言總結(jié)為原因和目的兩個(gè)部分。其一，《辦法》發(fā)布的原因，具體可分為兩點(diǎn)：第一，省政府意識(shí)到了防止森林火災(zāi)在森林資源保護(hù)和治理中的重要地位；第二，森林火災(zāi)造成了嚴(yán)重的損失。其二，《辦法》發(fā)布的目的是期望有關(guān)部門能夠形成有效的森林防火體系。

“森林為國家的重要資源財(cái)富，不論公私森林，各級(jí)人民政府均須加強(qiáng)保護(hù)，尤以防止自冬初至翌年春末的森林火災(zāi)，應(yīng)列為各級(jí)人民政府的重要工作之一”。

新中國成立初期，百業(yè)待興，森林作為重要的資源而被重視。在這種背景之下，《辦法》重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了保護(hù)森林特別是防止森林火災(zāi)的重要性，并規(guī)定“應(yīng)列為各級(jí)人民政府的重要工作之一”。

《辦法》第二章共計(jì)6條，提出了防止森林火災(zāi)發(fā)生的注意事項(xiàng)，并制定了相關(guān)禁止細(xì)則，具體內(nèi)容如下：

第1條：“嚴(yán)禁攜帶火種入森林內(nèi)或林地附近”。

第2條：“禁止在森林地附近燃火、燒飯或取暖吸煙及毀紙馃等行為”。

第3條：“在森林區(qū)內(nèi)進(jìn)行副業(yè)生產(chǎn)（如燒炭等）和墾荒種地，必須報(bào)經(jīng)當(dāng)?shù)厝嗣裾怯浽S可，方得開始工作，并須于作業(yè)地設(shè)置防火線及防火工具”。

第4條：“禁止在放牧地內(nèi)放火燒毀任何枯枝雜草，以防止野火蔓延林區(qū)，若無林木草原必須燒毀者，應(yīng)挖出隔火線并嚴(yán)密防范”。

第5條：“滇越滇川兩鐵路機(jī)車，經(jīng)過林區(qū)時(shí)，須作防火設(shè)備，并沿鐵路兩旁，鏟除枯枝雜草，運(yùn)集適當(dāng)?shù)攸c(diǎn)，派員督視焚毀撲滅火種”。

第6條：“林地內(nèi)的干枯樹木落葉應(yīng)發(fā)動(dòng)組織群眾以拾柴集肥運(yùn)動(dòng)砍伐撿運(yùn)出林，免除發(fā)生氧化作用，引起森林火災(zāi)”。

其中，第1條從總體上規(guī)定了森林及林地附近不可出現(xiàn)火種；第2、3條對(duì)非生產(chǎn)性火源和生產(chǎn)性用火行為等進(jìn)行了規(guī)定；第4條禁止在放牧地內(nèi)用火，以防止野火蔓延林區(qū)；第5條專門就鐵路沿線林區(qū)防止森林火災(zāi)做了規(guī)定；第6條為防止林地內(nèi)的枯枝落葉引起火災(zāi)做了規(guī)定。

《辦法》第三章共計(jì)5條，規(guī)定了防止森林火災(zāi)的組織辦法。

《辦法》第四章共2條，規(guī)定了森林火災(zāi)中視實(shí)際情況對(duì)相關(guān)人員的獎(jiǎng)懲辦法。

《辦法》第五章僅1條內(nèi)容，規(guī)定了縣級(jí)人民政府防火期后須作防火總結(jié)并上報(bào)核備：

“縣人民政府于每季防火終了時(shí)，應(yīng)在一月以內(nèi)分別召開檢討會(huì)作出防火總結(jié)（應(yīng)指出發(fā)生火警次數(shù)，遭受面積及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等），運(yùn)送省人民政府核備”。

《辦法》具有不可磨滅的歷史價(jià)值。首先，從時(shí)間上看，《辦法》是中華人民共和國成立后云南的第一部林業(yè)法規(guī)。

《辦法》是1950年11月29日由云南省人民政府發(fā)布，雖然是一部地方性暫行法令，但它是中華人民共和國成立后云南的第一部林業(yè)法規(guī)，對(duì)于了解并研究新中國成立初期云南省的森林政策具有重要意義。

其次，從結(jié)構(gòu)上看，《辦法》是一部較為完整的法規(guī)。《辦法》包括其序言共有6個(gè)部分，涉及《辦法》頒布的原因和重要性、森林火災(zāi)的預(yù)防，防火組織辦法，獎(jiǎng)懲辦法，以及防火總結(jié)。結(jié)合當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景，雖然《辦法》的內(nèi)容簡短，但其結(jié)構(gòu)已較為完整。

最后，《辦法》體現(xiàn)了中華人民共和國成立后云南省在全國森林防火政策方面的前瞻性?！掇k法》的發(fā)布為中共中央在 1952年3月發(fā)布的全國性的《關(guān)于防止森林火災(zāi)問題給各級(jí)黨委的指示》提供了云南經(jīng)驗(yàn)。這一指示也是中華人民共和國成立后中央第一次重視森林防火問題而發(fā)布的林業(yè)政策措施。

“預(yù)防為主”是《辦法》的重要策略?！掇k法》中主要內(nèi)容制定的出發(fā)點(diǎn)是為了預(yù)防森林火災(zāi)的發(fā)生；而云南省自2012年施行的《云南省森林防火條例》（以下簡稱《條例》）也以“預(yù)防為主”作為主要方針，二者對(duì)預(yù)防森林火災(zāi)的發(fā)生均做了詳細(xì)規(guī)定，有異曲同工之處。此外，值得注意的是我國現(xiàn)行的《中華人民共和國森林法》（以下簡稱《森林法》），經(jīng)過2019年的第三次修訂之后新增了有關(guān)普及森林防火知識(shí)的規(guī)定，而這在《辦法》第三章《森林防火的組織辦法》中亦早有體現(xiàn)。

“依靠群眾”是《辦法》的重要思想?！掇k法》中的諸多內(nèi)容規(guī)定的具體措施，例如第二章第6條以及第三章第 1、3 條和4、6條等，都體現(xiàn)了“依靠群眾”防止森林火災(zāi)的思想，充分發(fā)揮了人民群眾的力量。根據(jù)云南省人民政府2022年數(shù)據(jù)，云南省森林覆蓋率高達(dá)65.04%，森林資源十分豐富且分布廣泛。但與此同時(shí)，云南省將在森林防火工作上面臨巨大壓力，尤其是在較為偏遠(yuǎn)的山區(qū)。因此，借鑒《辦法》中依靠群眾的思想，充分發(fā)揮群眾力量，如依靠群眾巡山防止和警報(bào)山火，這對(duì)防止森林火災(zāi)具有重要作用。

由此可見，《辦法》所體現(xiàn)的“預(yù)防為主”的重要策略和“依靠群眾”的重要思想，以及《辦法》本身制定思路的科學(xué)內(nèi)涵，對(duì)當(dāng)前森林政策法規(guī)的制定仍具有重要的借鑒意義和實(shí)踐價(jià)值。

新中國成立之初，在大力恢復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也高度重視生態(tài)治理和環(huán)境保護(hù)?！掇k法》展示出了云南省森林資源保護(hù)和治理立法的先行精神，豐富了云南省保障森林生態(tài)安全、建設(shè)生態(tài)文明的地方立法思想基礎(chǔ)。《辦法》雖只是一部由省人民政府發(fā)布的地方性暫行法令，但從現(xiàn)在來看，它內(nèi)含了“依法治林”的思想，是新中國成立之初我國在森林法制以及生態(tài)文明建設(shè)的早期探索和實(shí)踐?！掇k法》中包含的防止森林火災(zāi)的規(guī)定措施及其內(nèi)含的森林資源保護(hù)和治理的法治思想，不僅對(duì)森林法規(guī)建設(shè)具有借鑒意義，而且在促進(jìn)保障生態(tài)安全、建設(shè)生態(tài)文明上仍有一定積極作用。

在生態(tài)文明建設(shè)背景之下，形成最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治十分重要?！掇k法》是在森林法制和生態(tài)文明建設(shè)的早期 實(shí)踐和探索，其制定思路的科學(xué)內(nèi)涵對(duì)今天森林生態(tài)相關(guān)的法規(guī)制定具有重要的借鑒意義。因此，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)《辦法》等新中國成立初期頒布的森林資源保護(hù)和治理相關(guān)的法規(guī)研究，為當(dāng)前我國森林法治建設(shè)以及生態(tài)文明建設(shè)提供基礎(chǔ)和歷史借鑒。

來源：中國綠色時(shí)報(bào)

作者：李有文   尹   侖

編輯：譚鈉丹   王靖媛

校核：王佳純

終審：彭杏資

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