全國自然保護地整合優(yōu)化調(diào)整情況日前完成為期多日的公示。根據(jù)公示，全國自然保護地由現(xiàn)有的9240處，整合優(yōu)化為6736處，2500多處自然保護地被撤并。

對于自然保護地整合優(yōu)化，一些地方和自然保護地管理部門持歡迎態(tài)度。而另一些地方特別是自然保護地管理單位則憂慮重重，擔心沒有了這個“鐵帽子”，保護地難以守住。

“原來的保護地劃得太大，把不該劃的也劃進去了，限制了發(fā)展?！霸颇鲜×謽I(yè)部門一位負責人表示：“自然保護地整合優(yōu)化是好事，有助于化解多年存在的矛盾與沖突。”

連日來，國內(nèi)首家民營國家森林公園——觀音山國家森林公園的相關(guān)人員就在四處奔走，爭取保留“國家級”這塊牌子。

在廣東省“不再保留的自然保護地”名單中，國家級自然保護地有1處，為廣東觀音山國家森林公園，其余均為市縣級自然保護地。觀音山國家森林公園于2005年經(jīng)原國家林業(yè)局批準設(shè)立，經(jīng)過20多年的發(fā)展積累了很多歷史遺留問題。廣東省被撤銷的云浮新興龍?zhí)逗h級濕地公園、湛江遂溪螺崗嶺市級森林公園、佛山順德陳村縣級森林公園等也存在各種各樣問題。

在11月2日召開的“第八十六屆經(jīng)濟法律學(xué)術(shù)會議·自然保護地問題專家論證會”上，專家們表示，撤銷廣東觀音山國家森林公園自然保護地的行政行為存在程序違法、實體違法的問題。建議有關(guān)部門進行調(diào)查、聽證，將廣東觀音山國家森林公園納入國家自然保護地名單。

《廣東觀音山國家森林公園“自然保護地”問題專家意見書》全文如下：

特別聲明：

本《專家意見書》系根據(jù)委托方提供的證據(jù)信息及論證日期之前的法律規(guī)范而做出的學(xué)理判斷，僅供委托方及有關(guān)機關(guān)參考；本《專家意見書》僅在假定委托方本次提供的證據(jù)材料完整、真實的前提下得出結(jié)論。

2024年11月2日

一、論證委托方：東莞市觀音山森林公園開發(fā)有限公司

二、論證專家

湛中樂，北京大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國行政法學(xué)研究會副會長，中國立法學(xué)研究會副會長，全國人大常委會法制工作委員會行政立法研究組專家。

王燦發(fā)，中國政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師，中國政法大學(xué)環(huán)境資源法研究和服務(wù)中心主任，中國政法大學(xué)檢察公益訴訟研究基地主任，中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會監(jiān)事長，中國環(huán)境資源法學(xué)研究會前副會長，最高人民法院環(huán)境資源審判咨詢專家，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境損害鑒定評估專家委員會副主任。

王友昌，教授級高級工程師，中華環(huán)保聯(lián)合會能源環(huán)境專業(yè)委員會執(zhí)行會長兼秘書長，原煤炭工業(yè)部地方局局長、貿(mào)易局黨委書記。

晏智杰，北京大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院原院長、教授、博士生導(dǎo)師，北京大學(xué)市場經(jīng)濟研究中心理事長。

張曙光，中國社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所研究員，中國社會科學(xué)院研究生院教授、博士生導(dǎo)師。

王占陽，中國經(jīng)濟體制改革研究會特約研究員，中國改革20人論壇成員。

劉曉華，北京大學(xué)市場經(jīng)濟研究中心副理事長。

三、廣東觀音山國家森林公園簡介及面臨的主要問題

(一)公園簡介

廣東觀音山國家森林公園全稱為東莞市觀音山森林公園開發(fā)有限公司，法定代表人黃淦波。1999年11月30日，黃淦波與石新社區(qū)(原石新村委會)簽訂了《東莞觀音山森林公園聯(lián)合開發(fā)合同書》，面積約10000畝。2000年12月21日經(jīng)東莞市人民政府“東府辦復(fù)[2000]458號”文件批準，成立東莞市觀音山森林公園(以下簡稱觀音山公園)，占地面積約26000畝(含石新社區(qū)、金河社區(qū)、官倉社區(qū)、樟洋社區(qū))。2005年12月23日經(jīng)原國家林業(yè)局批準，觀音山公園升格為廣東觀音山國家森林公園。廣東觀音山國家森林公園以其豐富的珍稀動植物資源吸引了眾多游客和科研人員的關(guān)注，成為一個集生態(tài)保護、文旅科研于一體的理想自然保護地。

以上這些成就的取得，正是因為25年來觀音山公園管理人員的上下同心、艱苦拼搏、不懈追求的結(jié)果，更與國家林業(yè)管理部門的大力支持密不可分。正是這樣，觀音山國家森林公園陸續(xù)榮獲“廣東省森林生態(tài)旅游示范基地”“聯(lián)合國國際生態(tài)安全旅游示范基地”等稱號，為國家和廣東及東莞贏得了榮譽。公園方通過生態(tài)保護和發(fā)展文化旅游，已經(jīng)向政府納稅超過1億元，有效減輕了財政負擔，激活了地方經(jīng)濟，為當?shù)胤睒s發(fā)展作出了貢獻。

(二)面臨的主要問題

查詢2024年10月15日國家林業(yè)和草原局、自然資源部的官網(wǎng)《關(guān)于全國自然保護地整合優(yōu)化調(diào)整情況的公示》：廣東觀音山國家森林公園已被公示擬撤銷國家自然保護地資質(zhì)。廣東觀音山國家森林公園是東莞市唯一擬被撤銷“國家級自然保護地”資質(zhì)的國家森林公園。但從2024年10月25日起，國家林業(yè)和草原局、自然資源部的此次公示網(wǎng)頁顯示“404”，內(nèi)容無法找到，也許是公示期已過，不再顯示。

四、專家意見

針對公示撤銷廣東觀音山國家森林公園自然保護地的行政行為：

(一)該行政行為存在諸多的程序違法

公示是怎么做出來的？撤銷的依據(jù)是什么？誰申請的？誰論證的？有沒有利害相關(guān)方參加？有沒有征求當事人的意見？如果只是根據(jù)省市“上報”的意見，聽取匯報，而沒有調(diào)查，沒有聽證，甚至對于涉事企業(yè)也沒有通知；由于國家公示所涉及的利益方較多、信息量較大，按規(guī)定公示期不得少于10天，而5天的公示期顯然不符合規(guī)定。那么，根據(jù)《行政復(fù)議法》《行政許可法》的有關(guān)規(guī)定，以上皆存在程序違法的問題。

建議當事人申請信息公開。從下往上匯報的“四至不清”，其責任在地方政府，行政機關(guān)有責任勘定“四至”，提供紅線坐標，履行法定責任；東莞市林業(yè)局應(yīng)協(xié)助完成規(guī)劃編修，不能完成規(guī)劃編修的責任完全在地方政府。地方政府應(yīng)當依法而行，不能不作為、亂作為。

(二)存在實體方面嚴重的行政違法問題，必須追究違反者的法律責任

公示撤銷廣東觀音山國家森林公園自然保護地的行政行為違反《行政許可法》第五條：設(shè)定和實施行政許可，應(yīng)當遵循公開、公平、公正、非歧視的原則。第八條：公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。第四十六條：法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應(yīng)當聽證的事項，或者行政機關(guān)認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關(guān)應(yīng)當向社會公告，并舉行聽證。第四十七條：行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當告知申請人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利；申請人、利害關(guān)系人在被告知聽證權(quán)利之日起五日內(nèi)提出聽證申請的，行政機關(guān)應(yīng)當在二十日內(nèi)組織聽證。

《公示》還違反了《物權(quán)法》，侵犯了企業(yè)的合法權(quán)益，特別是違反了《物權(quán)法》第三條：國家實行社會主義市場經(jīng)濟，保障一切市場主體的平等法律地位和發(fā)展權(quán)利?！豆尽凡]有考慮到觀音山的特殊性，即觀音山公園是全國首家由民營企業(yè)經(jīng)營管理的國家級森林公園，屬于民營企業(yè)辦國家級公益事業(yè)的重大嘗試；而此次擬撤銷廣東觀音山國家森林公園自然保護地，顯然不是因為“沒有保護價值”，而是出于對民營企業(yè)的歧視。

《公示》違反了一批國務(wù)院行政法規(guī)，如違反2019年頒布、2020年實施的《優(yōu)化營商環(huán)境條例》，2017年修改的《政府信息公開條例》，2004年《全面推進依法行政的決定》，2010年到2020年以及2020年到2025年的《法治政府實施綱要》，2008年的《關(guān)于市縣政府依法行政的決定》。

《關(guān)于在國土空間規(guī)劃中統(tǒng)籌劃定落實三條控制線的指導(dǎo)意見》明確規(guī)定“(四)按照生態(tài)功能劃定生態(tài)保護紅線。生態(tài)保護紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域。優(yōu)先將具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸防護等功能的生態(tài)功能極重要區(qū)域，以及生態(tài)極敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蝕等區(qū)域劃入生態(tài)保護紅線”，而觀音山國家森林公園最顯著的生態(tài)環(huán)境特點就是，“公園內(nèi)繁衍著包括國家一級保護植物金茶花、恐龍時代的物種蘇鐵蕨、瀕危植物白桂木、野茶樹和野生龍眼等近千種野生植物和包括昆蟲、野兔、鼠、蛇、麻雀、鷹等300多種野生動物，這些得天獨厚的生態(tài)環(huán)境為公園生物多樣性提供了堅實的基礎(chǔ)”。顯而易見，撤銷觀音山國家自然保護地資質(zhì)這一具體行政行為沒有考慮到該國家森林公園的具體實際情況。

根據(jù)《全國自然保護地整合優(yōu)化方案》，撤銷的自然保護地大多為無規(guī)劃范圍、無功能分區(qū)、無管理機構(gòu)，無法實際落地管理，且存在大面積的村莊、永久基本農(nóng)田、集體人工商品林，資源保護價值較低，不具備原生性、典型性和代表性特征，無明確保護對象等情況。顯而易見，作為擁有國家自然保護地資質(zhì)的廣東觀音山森林公園，其擁有雄厚的綠色生態(tài)資源，具備鮮明的動植物多樣性、獨特性和典型性，是廣東其他地區(qū)尤其是東莞地區(qū)不能比擬的；其邊界是大致清晰的，有經(jīng)緯圖，里面存在的原有村莊和耕地等等都是當初國家林業(yè)局批準成立國家級公園時就有的，并不影響公園的價值；如果說沒有落實到點位、界樁，其責任也完全在于地方政府部門的不作為。

(三)違反鼓勵支持民營企業(yè)發(fā)展壯大的精神

撤銷廣東觀音山國家森林公園自然保護地，不僅該行政行為的做出事實不清，證據(jù)不足，違反相關(guān)法律法規(guī)，顯失公允，而且與黨的二十屆三中全會為民營經(jīng)濟營造良好環(huán)境、依法維護民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)和企業(yè)家權(quán)益、鼓勵支持民營經(jīng)濟和民營企業(yè)發(fā)展壯大的精神悖離。

觀音山公園自1999年轉(zhuǎn)型以來，一直堅守“保護先行、適度開發(fā)”的生態(tài)發(fā)展理念，為國家為社會可持續(xù)性發(fā)展，為經(jīng)濟建設(shè)和文化建設(shè)均做出了重要的貢獻，實現(xiàn)直接間接就業(yè)上萬人，榮獲“國際生態(tài)安全旅游示范基地”“中國十佳休閑(生態(tài)旅游)景區(qū)”“首批最富文化魅力旅游目的地”“粵港澳大灣區(qū)年度最佳生態(tài)旅游企業(yè)”“最美中國旅游目的地”等榮譽稱號。

一旦廣東觀音山國家森林公園失去“國家級自然保護地”的資質(zhì)，對于自然生態(tài)資源的長期保護、生態(tài)結(jié)構(gòu)及生物多樣性和獨特性將帶來重大的破壞性影響，這樣的歷史責任是任何人都承擔不起的。

(四)建議有關(guān)部門進行調(diào)查，公開聽證，正式公告：撤銷2024年10月15日《關(guān)于全國自然保護地整合優(yōu)化調(diào)整情況的公示》，將廣東觀音山國家森林公園納入國家自然保護地名單。

觀音山國家森林公園作為唯一的民營國家級森林公園，成就斐然，他每年投巨資保護生態(tài)?？紤]其民營企業(yè)的特殊性，應(yīng)保留其自然保護地的資格，鼓勵他們積累經(jīng)驗，探索出一條有別于政府經(jīng)營國家級公園的新路，以資未來做比較研究之用，這對國家有利無害。對于民營企業(yè)所存在的問題，應(yīng)該積極幫助其盡快解決。

五、專家結(jié)論

綜上所述，撤銷廣東觀音山國家森林公園自然保護地的行政行為存在程序違法、實體違法的問題，是違法行政、侵犯民營企業(yè)權(quán)利的典型事件。建議有關(guān)部門進行調(diào)查、聽證，將廣東觀音山國家森林公園納入國家自然保護地名單。